해외 민자사업서 뜨는 AP방식 총정리(1)

AP(가용 지불, 가용 결제, Availity Payment) 방식은 정부가 통행량 수요에 관계없이 해당시설의 서비스(안전성, 고객만족도) 나 시설이용 가능성에 대한 퍼포먼스 평가를 반영해 민간투자비용과 운영비용을 지불하는 방식이다.  AP방식은 수요 위험을 정부가 부담한다는 점에서 임대형 민자사업(BTL)과 유사하다. 때문에 국내에서 교통위험분담을 정부가 지느냐, 민간이 지느냐를 놓고 벌인 오랜 논쟁을 끝낼 새로운 민자 해법으로 평가받고 있다.

통행료 수입으로 민자 수익성 충족이 어렵거나 수요위험이 높은 경우, 무료도로에 대한 대체도로 성격의 신규 유료도로 등에 AP모델이 유용하다고 전문가들은 설명한다.  수요위험은 민간사업자가 관리할 수 있는 영역이 아니므로 정부가 100% 부담하는게 맞다고 업계와 금융사는 설명한다.

선진국에서 수요 위험이 큰 인프라에 AP방식이 운영되며 동남아에서도 민자(PPP)  교통사업에 적용할 정도로 인기가 많다.  인도네시아 메단시 외곽도로, 터키 이스탄불 3층 터널사업,  카자흐스탄 알마티 순환도로사업에 AP방식이 채택됐다.

국내에서도 위험분담형(BTO RS)나 손익공유형(BTO A)이 정부에 유리한지, 교통사업에 적용하는게 맞는지 아직 그 효과가 입증되지 않은 점에서 AP방식 연구가 활발하다.

이에 딜북뉴스는 해외 민자사업에서  적용되는 AP방식의 특장점을  3회에 걸쳐 정리해본다.

인프라 시설의 운영과 유지 관리에 AP방식을 도입하면 수요에 관계없이 정부자금으로대가를 받을수 있지만 운영업체의 운영능력이 가장 중요한 평가요소가 된다.    운영과 관련해 이행 요건을 충족하지 못하면 지불금이 줄어들기 때문이다.

공공 섹터에 서비스를 안정적으로 제공하기 위해서는 민간 사업자의 창의력과  퍼포먼스를 끌어올리는 구조가 필요하다.  그 하나가 지불금 감액 (페널티) 시스템이다.

AP방식은 `현금 흐름'을 만들어내기 어려운 인프라시설에도 적용할 수 있다.  다만  지불감액 폭(페널티)이 너무 크면  민간 사업자가 나타나지 않는다.

그렇다고 감액 폭이 지나치게 작으면 비용을 곱해 성과 지표 값을 개선하기 보다는 감액을 감수하는 편이 좋다는 도덕적 해이가 벌어질 가능성이 있다.

성과 지표의 적절한 선택과 지불 감액 폭의 적절한 설정을 통해 AP도입 운용의 묘를 살려야 한다.

AP방식에 대해 미국 운수성(US ​​Department of Transportation )의 ` 민자(PPP) 조달 가이드( Public-Private Partnership (P3) Procurement:A Guide for Public Owners, 2019년, 연 3월 발행)는  아래와 같이 정의한다.

"AP는  민간 운영권자(컨세션너)에 대한 정기적인 지불이며, 일부는 자본 비용으로 충당된다. 지불은 통상 프로젝트의 준공 운용시 개시된다.  결제 방식에 따라 조정되며  운영권자가 계약에 따른 이행 요건을 충족하지 않으면 지불금이 하향 조정한다. 규정된 수준의 퍼포먼스로 시설을 운영함으로써 공익을 지킬 수 있다."

미국에는 AP가 언제 도입됐을까.

미국의 도로 민자(PPP) 사업에선 교통량 수요 리스크를 민간 사업자가 지는 독립채산형 리얼톨(Real-toll) 방식이 대세였다.  그러다  금융위기가 몰아친 지난 2008년 전후를 기점으로 수요 리스크를 공공섹터, 즉 정부가 지는 AP 방식이 널리 퍼졌다.

AP방식은 요금 수입만으로 운영이 곤란한 사업이아 요금 수입이  아예 없는 사업,  공공 섹터가 통행 요금  관리 권한을 갖고 싶은 사업에 요긴하다.

공공 부문은 AP의 방식에 공적 재원을 넣어  요금 수입의 일부나 다른 자금을 보충한다.

공공부문은  오랜 기간에 걸쳐 지출하는 재무상 책무를 지고,  AP 지불금을 다른 요구보다 우선해 제공해야 한다.  따라서 공공투자의 유연성이 경직될 수 있다.  

따라서 공공 부문은 AP 지급 의무가 `재정 신용등급'에 영향을 미친다는 점을 이해하고 적용 가치가 높은 인프라 프로젝트를 신중히 선정해야 한다.

또한 다른 세출 의무에 앞서 AP지불을 우선시한다고 해도, 매년 의회의 예산 승인이 원활하게 진행되지 않는 것에 대비할 필요가 있어,  `연속 예산'을 편성해 예산 지연의 영향을 회피해 해야 한다.

민간 사업자에는 `수요 리스크'가 낮아지기 때문에 자금을 조달하기 쉬워진다.

이처럼 AP가 수입 상한선이 돼 수요 위험을 회피할 수 있어도,  운영·유지 관리 상의 리스크(구조물의 `숨겨진 하자'나 날씨의 영향 등)는 여전히 남는다.

<2편으로 이어짐>