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자연녹지지역에서 개발업 접근하는 법

김경희
김경희
- 11분 걸림 -

부동산개발사업에서 수익을 내기 위해서는 토지를 싸게 사는 게 중요합니다.  이에  자연녹지지역을 알아 보거나 토지 매입을 하려는 디벨로퍼가 많습니다.

자연녹지지역의 토지를 싸게 매입해 개발사업을 하려고 할 땐 많은 난관이 발생하지요. 자연녹지지역의 토지 가격과 아파트를 짓기 위한 2종 일반주거지역의 토지 가격은 차이가 큽니다.  아시다시피 경기 성남의 몇개 프로젝트, 용인, 부산 기장에서 나온 각종 특혜 시비로 시끄러웠지요.

자연녹지지역에서 개발사업을 하려면 3가지가 핵심입니다. '합법적인 개발방식으로 접근, 지자체의 장기 도시계획 확인, 지역주민과의 소통과 설득'입니다.

토지의 용도지역제도는 토지의 용도를 주거·업무·녹지 등으로 나눠 각 토지마다 적절한 개발을 유도하는 전통적인 도시계획 제도입니다.

용도지역상 도시지역을 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역으로 구분하는데요, 녹지지역은 보전녹지지역, 생산녹지지역, 자연녹지지역으로 다시  나눠집니다.

자연녹지지역은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의해 지정된 용도 중 녹지지역의 하나로 도시의 녹지공간의 확보, 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위해 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한해 제한적인 개발이 허용되는 지역입니다.

자연 녹지지역 안에서는 도시계획조례로 따로 층수를 정하는 경우를 제외하고는 4층 이하의 건물만을 건설할 수 있습니다.  그 건물들은 단독주택, 1종 근린생활시설, 2종 근린생활시설, 의료시설, 교육연구시설, 노유자시설, 수련시설, 운동시설, 창고, 동물 및 식물 관련시설, 자원순환 관련시설, 교정 및 국방 · 군사시설, 방송통신시설, 발전시설, 묘지관련시설, 관광휴게 시설들만을 건설할 수 있지요.

하지만 '도시, 군계획조례에 의해 건축할 수 있는 건축물(해당 건축물의 건축가능 여부에 대한 권한을 시와 군에 위임)'을 보면  아파트를 제외한 공동주택 건축이 가능합니다.

자연녹지지역에서 아파트를 건축하기 위해서는 지구단위계획을 변경해야 하는데요, 4가지 접근 방식을 검토할 수 있습니다. 민간사업자에 의한 자연녹지지역에 대한 대지조성 사업제안, 주민제안에 의한 지구단위계획 변경, 도시개발법에 따른 사업제안, 민간임대주택 특별법에 따른 사업제안이 그것입니다.

디벨로퍼가 자연녹지지역을 개발 사업지로 검토할 경우는 제일 먼저 지자체의 '장기적인 도시, 군 관리 계획서'를 찾아봐야 합니다.

장기적으로 자연녹지지역이 주거지역으로 용도 변경이 될 가능성이 있는지 확인하는 게 우선입니다.   시가화예정용지 또는 주거지역으로 용도가 변경되게 되면 아파트 건설이 가능한 지역이 되니까요. 이를 확인하고 아파트를 건립하려면 먼저 지구단위계획 수립 및 용도지역이 변경되는 도시관리계획 절차를 거쳐 아파트를 건립할 수 있는 용도지역이 돼야 합니다. 주택법이나 관계 법령에 따라 주택 건설대지 요건을 갖추는 게 선행돼야 하는 거지요. 현재 자연녹지지역인 용도지역 상태에서는 아파트를 건설할 수 없습니다.

그렇다면 지구단위계획은 무엇일까요.  지구단위계획은 해당 지구단위계획구역의 토지이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 경관, 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 해당 구역을 체계적, 계획적으로 개발, 관리하기 위해 건축물 그 밖의 시설의 용도, 종류 및 규모 등에 대한 제한을 완화하거나 건폐율 또는 용적률을 완화해 수립하는 계획입니다.

본론으로 돌아와 4가지 개발 접근 방식 중 첫 번째로, 민간사업자가 자연녹지지역에 대한 대지조성 사업제안이 있습니다.

지구단위계획을 변경하기 위해 민간사업자가 자연녹지지역내 대지조성을 위한 지구단위계획구역 지정에 대해 사업제안을 하는 접근방식입니다.  

주택법 제15조 제1항에 따른 대지조성사업을 하려는 경우에도 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제51조 제 1항에 따라 자연녹지지역에 지구단위계획구역을 지정할 수 있습니다. (법제처 법령해석. 2018.05.21.)

도시지역내에서는 지구단위계획 기법이 필요한 어느 지역이든 탄력적으로 지구단위계획을 적용할 수 있게 법률로 명시돼 있습니다. 법제처는 체계적,  계획적인 관리나 개발이 필요한 경우에 가능하다고 해석했습니다.

법제처는 주택법 제15조 제1항 및 같은 법 시행령 제27조 제1항에서는 1만㎡ 이상 의 대지조성사업을 시행하려는 자는 주택법 제15조 제1항 각 호의 사업계획승인권자에게 사업계획승인을 받아야 한다고 규정하고 있는 바, 이 사안은 공공시설을 설치하려는 경우가 아닌  주택법 제15조 제1항에 따른 대지조성사업을 하려는 경우에도 국토계획법 제51 조 제1항에 따라 자연녹지지역에 지구단위계획구역을 지정할 수 있는 지에 관한 것이라고 했습니다.

민간사업자가 지자체 인허가관청에 대지조성사업을 통해 지구단위계획 변경을 제출하는 방식으로 어프로치하는 방식인 거죠. 간혹 자연녹지지역에서 지구단위계획을 변경해도 용도 종간 변경은 금지됐다고 아는 분이 있는데요, 토지 이용의 활력을 불어넣기 위해 지구단위계획시 자연녹지지역의 용도 변경이 가능하게 완화됐습니다.

지자체에서 민원인들이 주로 요구하는 용도지역 변경은 자연녹지지역을 제2종 일반주거지역으로 변경 요청하는 경우가 제일 많다고 합니다.

두 번째로, 지구단위계획을 주민제안 형식으로 사업을 추진하는 경우도 있습니다. 지구단위계획 변경을 위한 주민제안시 대상토지(국공유지 제외) 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의가 있어야 합니다.

세 번째로, 도시개발사업으로 추진하는 어프로치입니다.

도시개발제도는  도시개발법에 따라 주거․상업․유통․생태․문화․관광 등의 단일 또는 복합 단지나 시가지를 조성하는 사업입니다.  국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 도시계획사업의 하나로서 다양한 기능, 용도의 도시를 조성하는 수단으로 활용합니다. 도시계획사업은 3가지로 구분되는데요. (1) 도시계획시설사업(국토계획법), (2) 도시개발사업(도시개발법), (3) 정비사업(도시 및 주거환경정비법). 구 도시계획법의 도시계획사업(수용․사용방식 적용)과 토지구획정리사업법(환지방식 적 용)을 통합·보완하여 도시개발법을 제정했습니다.(2000.1.28.).

지정권자는 시,도지사로 되어 있습니다. 100만㎡ 이상인 경우는 국토부 장관과 협의해야 합니다. 사업가능지역은  주거, 상업, 자연녹지지역(1만㎡이상), 공업지역(3만㎡이상), 비도시지역(30만㎡이상-법정 요건 충족시 10만㎡이상 가능) 생산녹지지역(구역면적 100분의 30 이하-1만㎡이상)입니다. 시행자는 공공, 민간부문의 다양한 주체가 사업참여 가능합니다.

공공은 국가ㆍ지자체, 공공기관, 정부출연기관, 지방공사 등이며 민간은 토지소유자, 조합(환지사업에 한정), 수도권 외 지역 이전법인, 주택사업등록자, 토목ㆍ건축공사업 등록자, 리츠 등으로 되어 있습니다. 시행방식은 (1)수용․사용방식, (2) 환지방식, (3) 혼용방식으로 분류됩니다.

도시개발구역 지정 제안은 지정권자는 직접 지정 가능하고요, 민간이 제안하는 경우는 토지면적 2/3(66.7%)이상 동의가 필요합니다. 수용사용방식에서 토지소유자 제안시는 사유지면적 1/2 소유, 2/3 권원 확보 조건입니다.

도시개발사업을 하는 많은 프로젝트들이 지연되고 있는데요, 그 이유는 다음과 같습니다.
● 여러 시행사가 각각 별도의 동의서를 받을 경우 사업제안 동의서가 분산됨으로써 동의률 부족이 되는 경우.
● 동의서 미제출로 인하여 사업제안 면적의 법정 동의율 2/3(66.7%)이 미달.
● 도시개발 반대 추진위원회의 민원에 따른 사업 진행 어려움 발생.

네 번째로, 민간임대주택 특별법에 따라 용도를 변경하여 건축하는 어프로치입니다.

자연녹지지역에서 부동산개발사업을 하려면 도시계획 엔지니어링 전문기업에  관련 사업 내용을 아웃소싱하는 게 필수입니다. 복잡한 법률과 제도, 도시계획의 히스토리, 지자체의 정책 방향, 지역의 특성 등을 고려해야 하므로 전문기업과 협의해야 합니다. 자연녹지지역에서 개발사업을 하려면 인허가 기간이 오래 걸립니다. 약 2~3년 정도가 소요되는 게 보통입니다.

<이 글은 김경희 본태C&D 대표의 블로그 <사람과 건축 그리고 도시 for 생태계> 에서도 볼 수 있습니다.>

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김경희

김경희 본태C&D 대표는 대림산업( DL이앤씨)에서 31년 동안 근무하고 임원으로 퇴임했습니다. 지금은 건설기업과 디벨로퍼를 서포트하는 일을 하고 있습니다. '중소건설기업 성장 매뉴얼'의 저자입니다. 사람이 중심되는 건축과 도시를 만들고자 합니다. 최근 디벨로퍼 입문자와 현직 디벨로퍼를 위한 기본서 `디벨로퍼101' 책을 출간했습니다.

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